分析:美国威胁吊销中国电信美洲公司214牌照

(原标题:美国威胁吊销中国电信美洲公司214牌照的分析与建议 )

美国联邦司法部于4月9日宣布,中国电信集团美洲公司在美国的经营授权对美国构成国家安全与执法的风险,美国电信安全审查小组向美国联邦通信委员会提出,建议吊销并终止中国电信美洲公司在美国提供国际通信服务的授权,但目前美国联邦通信委员会尚未就该建议做出决定。4月10日,我国外交部发言人赵立坚在例行记者会上就此事件表态,表示坚决反对,并敦促美方停止将国家安全泛化,将经济问题政治化的错误做法。对此,笔者做以下分析,并提出一系列应对建议,供相关人士参考。

关于中国电信美洲公司214牌照的相关分析

所谓214牌照,是指根据美国通信法(1934年版及1996年修订版)第214条规定,取得FCC颁发的国际电信业务授权。据了解,中国电信美国公司于2001年6月13日向美国联邦通信委员会申请214牌照,同年7月6日获得批准。

2007年,中国电信美洲公司股权发生变化,由中国电信集团有限公司下属子公司,变更为中国电信股份有限公司下属子公司,并向美国联邦通信委员会申请214牌照变更。经过美国电信安全审查小组的安全审查,在中国电信美洲公司与司法部等签署了一份保证书后,当时美国电信安全审查小组向美国联邦通信委员会建议,不反对中国电信美洲公司的股权变更申请。

美国司法部2020年4月9日公告显示,司法部主导了对中国电信214牌照的审查,指控中国电信违背了2007年与司法部签署的这份保证书承诺的条款。美国电信安全审查小组在给美国联邦通信委员会的建议中指出,中国电信在美国的业务运营存在重大的和不可接受的国家安全和执法风险,使FCC授权中国电信的214牌照不符合美国的公共利益,具体包括以下几点:

第一,自2007年以来,美国的国家安全环境持续变化,进一步认识到中国在针对美国的恶意网络活动中的作为。第二,对中国电信有可能受到中国政府的利用、影响和控制表示担心。第三,中国电信向美国政府当局提供的关于中国电信在何处存储其美国记录的陈述不正确,引发了有关谁可以访问这些记录的疑问。第四,中国电信关于其网络安全实践的公开陈述不准确,引发了有关中国电信是否遵守联邦和州网络安全与隐私法的问题。第五,中国电信在美国运营的性质为中国国家机构进行恶意网络活动提供了条件,会导致经济间谍活动以及美国通信的中断和误导。

美国电信行业监管政策将发生重大变化

美国电信行业监管领域一直存在双重监监管体制,一是美国联邦通信委员会,二是美国电信安全审查小组,前者是美国正式的法定联邦政府电信监管机构;后者的职能主要是协助美国联邦通信委员会审查在美的电信许可申请是否可能给国家带来风险。

美国电信安全审查小组与美国联邦通信委员会最大的不同是,它是一个跨部门的工作小组,主要由美国联邦政府下辖国务院(DoS)、司法部(DoJ)、国防部(DoD)、国土安全部(DHS)、财政部(DoT)、商务部(DoC)和贸易代表署(USTR)和联邦调查局(FBI)等部门的官员组成。

2020年4月4日,美国总统特朗普签署行政令,正式成立“美国电信服务行业外国参与评估委员会”。根据美国司法部公告,该委员会将取代之前非正式的跨部门工作小组,新成立的“美国电信服务行业外国参与评估委员会”主席由美国司法部长兼任。

美国司法部公告显示,新成立的“美国电信服务行业外国参与评估委员会”自总统行政令签发之日起,将取代美国电信安全审查小组,行使其原来的相关职能。自此,“美国电信服务行业外国参与评估委员会”正式升级为美国联邦政府的一个机构。随着总统行政令的生效,美国电信行业的监管政策将发生重大变化,美国电信监管的战略重点是对美国的外国基础电信给国家带来安全的审查和监管,矛头主要指向中国在美的电信运营商。

相关分析与应对建议

当前,特朗普政府面临的最大问题不是抗击新冠肺炎疫情,而是今年的总统大选。新冠肺炎疫情下,对中国的态度变为美国大选的主要议题,特朗普和拜登阵营均显示了各自对中国的强硬态度。笔者注意到,美国共和党议员雷纳齐近日在其推特上称,今年大选的一个关键问题将是,谁可以对中国采取更强硬态度和追责中国。据《纽约时报》称,美国共和党日益意识到,将中国上升为新冠肺炎疫情的罪人,是在今年大选中摆脱困境的最佳方式。

事实上,美国对中国的遏制是其长期国家战略,尽管美国的民主党和共和党在多个方面存在冲突,但是在遏制中国这一问题上具有高度一致性,因此中资通信企业在美国的运营具有巨大不确定性和政治风险,美国吊销中国电信在美国的214牌照以及中国联通在美国的214牌照都会是必然事件,只是时间早晚的问题而已。因此,我们必须做好充分的预案和法律应对措施,并仔细研究中资电信企业在美国的良性退出机制。

笔者建议,应适时成立一个跨部门风险评估专家组,专家组要由国际法、国际信息通信投资、电信网络技术、会计与资产评估等多领域的专家组成。由该专家组全面评估中国电信美国公司在美国的运营风险和牌照吊销后的投资损失,并安排相关预案和退出机制。具体涉及美国政府终止中国电信美国公司214许可后,给中国电信美国公司造成的实际损失、预期损失和国际互联网业务的风险与影响,特别是牌照吊销后引发的美国境内外用户的投诉和赔偿以及信用风险等,具体应当采取以下积极应对措施:

首先,就美国吊威胁销中国电信美洲公司214牌照事件,重点考虑依法做出两种应对预案,一是对照指控,积极准备相关证据,一旦牌照被吊销后,立即启动对美国联邦通信委员会的行政诉讼;二是根据WTO法律框架下的DSU机制,在GATS项下的有关基础电信和增值电信服务的承诺和义务框架下,由国家出面要求与美国政府在WTO的框架内进行磋商。

其次,针对美方的指控,全面评估中国电信于2007年与司法部签署保证书的履行状况,重点对中国电信美洲公司的214牌照运营状况与安全保证书承诺事项进行交叉合规审查和评价,尽快由第三方权威机构出具中国电信美国公司214许可运营状况的安全合规评估报告。

同时,调查了解美国当局是否对美国境内拥有214牌照的其他外国电信运营商也进行了类似的安全调查。如果没有,且中国电信美洲公司并未有任何违反“安全保证书”的行为,那么,美国对中国电信美国公司的调查和威胁吊销拍照的行为就采取了“不公平”和“歧视性“的行为,其行为相悖于中美两国加入WTO时确定的“非歧视原则”和“国民待遇原则”。

此外,不能孤立地看待美国对中国电信运营商在美国机构的歧视行动,我国应当将本国基础电信运营商在美国所遭受的制裁,一并纳入“中美贸易谈判”的大框架之中,这样方可全盘评估,有的放矢。(作者王春晖为南京邮电大学教授、信息产业发展战略研究院首席专家;作者程乐为浙江大学教授)

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